地方产业规划工作和对产业的支持只能加强不能削弱。

喻新安河南省政协常委、中国(河南)创新发展研究院首席专家

产业政策的出发点应立足于政策的普惠性，不是普惠性的产业政策往往存在着极大的缺陷。

谷建全省政府发展研究中心主任、研究员

区域产业政策基本功能是促进区域产业结构的合理化和高度化。最重要的区域产业政策是区域产业结构政策和主导产业发展政策

陈维忠省工信委副主任

产业政策面临深刻转型，新的发展阶段对制度创新和技术创新要求更高，需要更为广泛的制度创新。

赵西三省社科院工业经济研究所副所长、副研究员

□本报记者樊霞

编者按当前，河南正在把产业升级作为推进供给侧结构性改革的主战场，而在这场改革攻坚战中，产业政策将起到至关重要的作用。

在河南省快速推进产业转型升级的关键阶段，如何科学制定产业政策，如何使产业政策和市场契合并发挥最大效应，成为当务之急。10月7日，河南省经济学会和中国(河南)创新发展研究院在黄河科技学院联合举办了“地方视阈下的产业政策理论研讨会”，来自省社科院、省政府发展研究中心、郑州大学、河南大学、河南财经政法大学、郑州轻院和省直有关职能部门的20多位省内专家学者参加了研讨会，深入探讨了地方产业政策的效用、局限性，并客观地提出了针对性建议，积极为圆满完成河南十三五规划献计献策。

地方产业政策影响深远

目前，河南正在积极推进供给侧结构性改革，各项产业政策相继出台，以大力支持动能转换、产业升级。但从过往的实践来看，产业政策起到的效用功过皆有。在推动重点产业发展过程中，产业政策究竟起到了什么样的作用?政府是否有出台产业政策的必要性?

河南省政协常委、中国(河南)创新发展研究院首席专家喻新安认为，从中原崛起的历程看，产业规划和政策对河南经济发展的引导作用是巨大的。

来看一组数据：河南的经济总量长期保持全国第五位，2015年全省工业增加值1.6万亿元、规模以上工业主营业务收入7.1万亿元、利润4700亿元，工业经济总量稳居全国第5位、中西部地区第1位，河南既是经济大省又是名副其实的制造业大省。

其中，在“十二五”期间，河南大力培育电子信息、装备制造、汽车及零部件、食品、现代家居、服装服饰等六大高成长性制造业，年增长均高于11%，对全省规模以上工业增长的贡献率超过59%。“四个大省”即建设先进制造业大省、高成长服务业大省、现代农业大省、网络经济大省建设成效明显。产业结构正由“二三一”向“三二一”优化演进。

喻新安又以产业集聚区的发展为例，说明产业政策的积极意义。河南自2009年开始规划建设产业集聚区以来，各地产业集聚区一直保持良好的发展态势。近几年来，全省产业集聚区高成长性制造业占全省高成长性制造业比重69.1%，对全省高成长性制造业增长的贡献率为89.8%，拉动全省高成长性制造业增长10.2个百分点，产业集聚区已成为全省产业结构调整的新引擎。

“以上数据足以说明产业政策对河南经济发展的影响。”喻新安说。

那么如何理解地方产业政策出台的必要性?喻新安认为，这是发挥区域特色和优势的需要，也是实现区域科学发展的需要。“实践证明，地方通过产业选择和扶持，有可能改变传统现代化的推进方式，在实现第一次现代化任务的同时，越过粗放型的增长方式和以牺牲环境为代价的发展阶段，大力发展高科技产业、生态产业，建设绿色城镇，实现经济增长方式由粗放型向集约型的转变。”他认为，在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起决定作用，但政府不能袖手旁观。“地方政府在推动地方经济发展方面，既不能越位也不能缺位，通过制定产业发展规划引领区域发展，是地方政府的职责所系。”

对此，省政府发展研究中心主任、研究员谷建全也认为产业政策是必要的。其观点是：第一，政府只有通过产业政策的调节才能矫正市场失灵问题。二是短期内营造竞争优势。作为后发地区讲，往往产业起步比较晚，特别是产业创新能力比较弱。如果没有政府产业政策的支持，后发地区很难在较短的时间内形成产业的竞争优势。第三点是保护优质产业的发展。保护优质产业发展是各国产业政策的通行做法，从河南这些年现代农业的发展就可以验证这一点。第四点是化解新兴产业发展的瓶颈。新兴产业在发展初期往往面临着资金、技术、人才等一系列的瓶颈制约，依靠产业政策的支持，新兴产业才能在短时期内发展起来。

产业政策的“过”在何处

可以看到，几乎所有发展中国家或经济体在追赶过程中都制定了各种产业政策，政府采取补贴、税收优惠和融资等手段重点扶持某些产业优先发展。产业政策无疑在引导和鼓励产业发展过程中发挥了巨大的作用，但也必须正视，也有一些失败的产业政策，为什么会出现失败的产业政策?

谷建全认为这是由产业政策的局限性导致的。其局限性表现在四个方面：第一是产业政策的科学性不够。产业政策的科学性主要体现在出台的产业政策要符合市场经济发展规律，要能够顺应产业发展的内在要求，但事实上现在很多产业政策在制定过程中缺少深入调研，缺少理论研究和深入论证，产业政策的科学性不够就必然会导致产业政策的效应大打折扣。第二是产业政策的针对性不够，比如说在产业成长的不同阶段对融资政策的需求都是不一样的，就需要分类施策，因地制宜，否则，产业政策就难以发挥应有的作用。第三是产业政策的普适性不够，目前产业政策很多都是点对点的扶持，点对点的补贴等等，实际上这种情况恰恰破坏了产业公平竞争的秩序，所以说产业政策的出发点应立足于政策的普惠性，不是普惠性的产业政策往往存在着极大的缺陷。第四是产业政策协整性不够，现有的产业政策往往存在着散、乱、多、重复、部门之间打架等现象，产业政策顶层设计不够，部门之间协同不够，这也是产业政策效果不好的重要原因。

河南产业政策也需转型

我省推进供给侧结构性改革，是为了优化产业结构，提升产业升级，那么，我省的产业政策是否需要转型?

河南省社科院工业经济研究所副所长、副研究员赵西三曾经和同事们做了一个专题研究。研究发现，虽然河南工业发展中还存在着诸多结构性问题，但是在国际金融危机冲击下，河南工业总体表现较好，“应该是抓住了机遇，实现了赶超发展，这与河南近几年的工业发展思路调整和产业政策着力方向有关，其中有两个因素不容忽视。”

在赵西三的关注中，这两个因素指的一是我省确定了六大高成长产业，明确了结构调整的方向;二是推进产业集聚区建设，明确了产业承接的载体。

但是近一年多来，他们在调研中发现，原来作为发展重点的产业现在规模效益增速显著下降，招商引资效率也明显下降。以电子信息为例，增加值增速大幅下滑，2016年第一季度利润负增长21%，呈现断崖式下滑态势。

原因何在?“当前产业发展的逻辑发生了变化。”赵西三说。

他认为，2008年之前，河南与全国其他省份一样，始终是基于投资的产业发展模式，但随着国家产业升级接近前沿，技术模仿空间逐渐变小，未来中国必然要推进基于创新的产业发展模式。就河南来说，近两年，河南与沿海地区在产业形态上差距正在拉大，主要原因在于没有认识到产业发展逻辑发生了较大变化：由基于投资向基于创新的发展阶段转型正在加速。

当前，区域产业分工和价值链分布正在重构，传统产业、传统产能扩张空间受限，而研发环节、高附加值环节、现代服务业以及与之相关的高级生产要素等对制度环境、软环境要求更高，这是河南的短板。为什么电子信息产业表现由好转差，关键在于河南在高端环节重构中没有制度和软环境优势。

赵西三建议，河南产业政策的转型方向：一是指向创新活动。产业政策要由倾斜性政策向普惠性政策转型，倒逼制度创新，优化发展环境，为吸引高端环节、高级生产要素提供更好的环境。二是找到学习空间。近几年，江苏、浙江、广东等沿海地区在引导企业技术改造、设备更新、智能化提升、新技术新业态培育等方面，陆续出台含金量高的政策措施，提振企业家信心，效果明显，引导大多数企业完成了新一轮改造提升，产业形态和制造模式发生了巨大变化。“不仅学习沿海地区的先进经验，河南产业政策还可以从后发经济体产业升级和赶超型工业化出发，学习借鉴日本、韩国等赶超阶段的产业政策。”

我省产业政策如何着力?

今年2月，我省出台了《中国制造2025河南行动纲要》，确定了未来10年我省聚焦的12个重点行业，并谋划实施九大工程，以推动《行动纲要》落地生根。区域产业政策是产业政策的具体化，最重要的区域产业政策是区域产业结构政策和主导产业发展政策。就河南的实际发展情况来看，我省产业政策要从哪些方面着力?

作为我省产业政策制定的参与者，省工信委副主任陈维忠对于产业政策如何发挥效用深有感触。

在他看来，区域产业政策基本功能是促进区域产业结构的合理化和高度化。新常态下，面对结构失衡、产业低端、创新不足以及资源环境约束加剧等严峻挑战，我省制造业正处于爬坡过坎、转型攻坚的关键期，调整结构、转型升级刻不容缓。一方面，要推动产业结构的合理化，关键是把制造能力调强。要合理确定主导产业，通过开放招商、链式整合，把区域成千上万的企业组织成一个由生产、分配或技术联系结合起来的、比例协调的、相辅相成的整体，构建“热带雨林式”产业生态;另一方面，要推动产业结构的高度化，关键是把科技能力调高，把创新放在产业发展的核心位置，大力推进工业化和信息化、制造业和服务业、现代科技和新兴产业深度融合，加快技术创新、组织创新、业态创新和商业模式创新，加速推动产业迈向中高端。

当前在各项改革进一步深化的背景下，我省产业政策着力点在哪儿?陈维忠认为，新常态下实施好区域产业政策要在三个方面下功夫，一是更加注重政策的精准化。二是更加注重政策的普惠性。加快产业政策向普惠性、功能性、结构性转变;加快财政资金从点对点直接补助向引导性支持转变，注重以技术改造事后奖补、中小企业创新券等方面，加快企业创新创业，谋划和用好产业发展基金促进产业链式、集群式发展。三是更加注重政策的执行力，打通政策落实“最后一公里”。

陈维忠特别强调，区域产业政策的核心是处理好政府和市场的关系。他说，新常态下，对政府制定实施产业政策的专业化、精准化和执行力要求更高，必须树立市场至上和企业主体理念，强化市场在资源配置中的决定性作用，突出企业主体地位，弘扬企业家精神，不断激发企业内生动力和创造活力;政府一定要做好引导、服务和信息沟通等工作，通过创新制度供给，营造亲商、富商、安商的良好环境，凝聚发展先进制造业的强大合力。